Регламентът за пилотния режим на DLT, касаещ блокчейн екосистемата на публичните финансови инструменти.
1.Увод.
Европейските финансови пазари с нетърпение очакваха да влезе в сила новият Регламент за издаването, търговията и уредбата на цифрови финансови инструменти – процес, които се развива в блокчейн екосистемата като общо технологично понятие. Toзи Регламент беше паралелно придвижен като законодателна рамка, заедно с MiCA (Регламент на Европейския съюз относно пазарите на криптоактиви)[1], с цел тези два международни нормативни акта окончателно да оформят правната рамка в областта на блокчейн технологиите в Европейския съюз, както от технологична, така и от финансова и правна гледна точка.
Криптоактивите са едно от основните приложения на блокчейн технологията в областта на финансовите услуги. Анализирайки тези нови технологични реалности Европейската комисияпубликува през март 2018г. своя план за действие в областта на финансовите технологии[2], отразяващ възможностите и предизвикателствата, които криптоактивите откриват. В плана за действие от 2018 г. в областта на финансовите технологии Комисията възложи на Европейския банков орган (ЕБО) и на Европейския орган за ценни книжа и пазари (ЕОЦКП) да оценят доколко действащото финансово законодателство в Общността е адекватно към криптоактивите. В отговор на запитването EOCKП излезе със становище от януари 2019 г., в което се посочва, че макар някои криптоактиви да могат да бъдат обхванати от законодателството на ЕС, ефективното му прилагане спрямо тях е юридически неадекватно, тъй като някой норми биха препятствали използването на блокчейн технологиите. Същевременно ЕБО и ЕОЦКП подчертават, че, освен в аспекта на законодателството на ЕС, свързан с борбата с изпирането на пари и финансирането на тероризма, повечето криптоактиви не са уредени от финансовото законодателство на ЕС, поради което са извън обхвата на норми като тези относно защитата на потребителите и инвеститорите или относно лоялните пазарни отношения, въпреки че пораждат съответните рискове. Освен това редица държави членки неотдавна предприеха нормотворчески действия за регламентиране на емитирането на криптоактиви, което разпокъса пазара.
Във Франция например, още преди приемането на DLTR, бе гласуван от френския парламент Указ № 2018-1226 от 24 декември 2018г.[3] Той преосмисля и коригира разпоредби от предишната Наредба № 2017-1674 от 8 декември 2017 г., която позволява DLT представяне и прехвърляне на собствеността върху финансови ценни книжа. Целият този процес се основава на първоначалната Наредба № 2016-520 от 28 април 2016 г., позволяваща емитирането на краткосрочни облигации "мини-облигации" под DLT блокчейн технология. Постфактум бе приет и Закон № 2019-486 "Loi PACTE"[4] от 22 май 2019 г., който допълнително въведе специален регулаторен статут за някои доставчици на услуги за цифрови активи и изисквания за лицензиране на услуги за попечителство на нефинансови цифрови активи.
В Италия също още преди приемането на DLTR бе гласуван Закон № 12/2019 от 11 февруари 2019 г. с Указ-закон № 135[5], (Decreto Semplificazioni) от 14 декември 2018г. Той дефинира DLT и интелигентните договори, като признава правните последици на електронните времеви печати, както и електронното съхранение на документи в DLT. Постфактум италианското правителство публикува и техническите стандарти за прилагане на блокчейн технологиите във финансовия сектор чрез Агенцията за цифрова Италия (AgID).
Други европейски юрисдикции разработиха самостоятелни регулаторни рамки за DLT, за да подпомогнат иновационните центрове и да защитят инвеститорите. Гибралтарската, Financial Services (Distributed Ledger technology Providers) Regulations 2017 (LN.2017/204), започнала да действа на 1 януари 2018 г., определя девет ръководни принципа за бизнес поведение в областта на DLT в допълнение към определянето на дефиниции, изисквания за лицензиране и регистрация. Комисията за финансови услуги на Гибралтар (GFSC) също предоставя преглед на своята рамка за DLT на специална уебстраница[6].
Предвид ясно формулираните конфликтни точки, както и волята на Европейската комисия за развитие на блокчейн технологиите, председателят Урсула фон дер Лайен подчерта необходимостта от „общ подход на държавите-членки към криптовалутите, така че да е ясно как да бъде извлеченамаксимална полза от възможностите, които те откриват, и в същото време да се предпазим от новите рискове, които те могат да породят“. Комисията и Съветът признаха, че криптоактивите могат да създадат известни юридически проблеми, но в съвместното си изявление през декември 2019 г. обявиха решимостта си „да се създаде правна уредба, която да позволи да се реализират потенциалните възможности, които криптоактивите откриват“. Постфактум Европейският парламент започна да работи по доклад за подробен анализ на особеностите и предизвикателствата при предлагането на цифрови финансови услуги, в който на криптоактивите бе отделено специално внимание, като в крайна сметка се достигна и до приемането на MiCA.
На базата на общите усилия на Европейския парламент и Европейската комисия по темата на 23 март 2023 г. влезе в сила Регламента за пилотния режим на DLT[7](oт англ. REGULATION (EU) 2022/858 OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 30 May 2022 on a pilot regime for market infrastructures based on distributed ledger technology, and amending Regulations (EU) No 600/2014 and (EU) No 909/2014 and Directive 2014/65/EU - съкратено DLTR) Той визира редица специфичниизключения от традиционните закони за финансовите услуги, като посочва способите както регулаторите, така и участниците на финансовите пазари да тестват и експериментират тази нова блокчейн технология под формата на така известната “разпределена счетоводна книга” (oт анг. „distributed ledger“ или „DLT“).
След като пилотният режим за DLT влезе в законна сила, електронните проекти за търговия и разрешаване на DLT финансови операции вече могат да настояват за освобождаване от конкретни изисквания на законодателството на ЕС - по-специално от Регламента и Директивата за пазарите на финансови инструменти ( от англ. „Financial Instruments Regulation and Directive“ или "MiFIR"/"MiFID II") и Регламента за централните депозитари на ценни книжа ( от англ. „Securities Depositories Regulation“или "CSDR") - при условие, че спазват определени условия и всички потенциални компенсаторни мерки, наложени от съответния компетентен орган.
Разрешенията, издадени в рамките на пилотния режим за DLT, обаче не заместват лицензионните режими съгласно MiFID II или CSDR. Поради това, коментираното специфично разрешение може да бъде издадено само на дружества, получили разрешение oт ЕСМА(oт англ. “European Securities and Markets Authority” или “ESMA”) като CSDs инвестиционни посредници или оператори на регулиран пазар, както и на нови участници на блокчейн финансовите пазари, които отговарят на съответните изисквания на MiFIR, MiFID II и CSDR, с изключение на тези, за които заявителят иска освобождаване.
Правните норми на чл.8 и чл.10 от Регламент (ЕС) 2022/858 относно пилотния режим за пазарните инфраструктури, основани на технологията на разпределената счетоводна книга ("DLTR"), предвиждат основните условия за кандидатстване и придобиване на визираното специално разрешение за управление на DLT MTF, DLT SS или DLT TSS[8]. В императивните норми на чл. 8, ал. 5, чл. 9, ал. 5 и чл. 10, ал. 6 се изисква ЕСМА да разработи методически указания, които да служат за улесняване и указване на начините за прилагаме на DLTR, както и за установяване на стандартни формуляри, формати и образци за тази цел[9]. Поради това EСMA изготви проект на насоки, по които проведе публични консултации с представители на частния и публичния сектор на 11 юли и 9 септември 2022 г. и в рамките на тези консултации EСМА получи десетки правни анализи от фирми и търговски асоциации от финансовия сектор (обхващащи инвестиционни посредници и блокчейн търговци на финансови инструменти). Успоредно с това ЕСМА потърси и становище от Европейската централна банка и получи мотиви от Комитета за пазарна инфраструктура и плащания (КПИП). Всички тези правни и финансови доводи реализираха окончателния вид на DLTR, като един издържан нормативен акт, регламентиращ правната рамка на финансовите пазари в блокчейн екосистемата.
2. DLTR като основа за пазара на токенизирани финансови инструменти.
Така за няколко години пилотният режим за DLT премина от теория към практика, давайки един адекватен правен инструмент на участниците на европейския пазар, които внедряват нови блокчейн финансови услуги, въвеждайки съвременнни иновации в своите оперативни модели. Все повече от тези бизнес модели предприемат конкретни стъпки към внедряване на цифрови ("токенизирани") активи в своята стратегия, като получават лицензи именно на базата на DLTR.
В този контекст токенизация на финансови инструменти придоби друго технологично изражение, т.е. трансформацията на традиционните активи в DLT се превърна в дългосрочна тенденция, която предлага значителни, гъвкави възможности както за участниците на пазара(фирми и физически лица), така и за стратегическите инвеститорите и високотехнологичните компании, които работят над развойна дейност на блокчейн софтуери по темата. Тази регулаторна рамка и така необходимата правна сигурност осигуряват основата за изграждане на нов електронен пазар в Европа, с цел разширяване на мащаба на съществуващите пилотни проекти и потвърждаване ефективността на блокчейн екосистемата при стартиране на развитието на иновативни токенизирани ценни книжа сред по-широка и диверсифицирана инвеститорска база. Признавайки тази тенденция, ЕСМА изпълни мандата си, произтичащ от пилотния режим за DLT и излезе с подробни насоки и разяснения за това как да се кандидатства за такова специално разрешение за експлоатация на DLT системата.В този контекст, финансовите предприятия, които желаят да получат такова разрешение, трябва задължително да имплементират в дейността си анализ на информацията, която трябва да представят на своя компетентен орган[10] за тази цел.
Важно е да се отбележи за пореден път, че пазарните инфраструктури, основани на DLT, могат да получават временни освобождавания от действащото законодателство на Съюза, поради което по време на периода на тяхното специално разрешение те следва да сътрудничат тясно с компетентните органи и Европейския орган за ценни книжа и пазари (ЕОЦКП). Пазарните инфраструктури, основани на DLT, следва да уведомяват компетентните органи и ЕОЦКП за всяка съществена промяна в своя бизнес план и във възловия си персонал, за всяко доказателство за киберзаплахи или атаки, измама или сериозно нарушение, за всяка промяна в информацията, предоставена към момента на първоначалното заявление за разрешение, за всякакви технически затруднения, в частност във връзка с използването на DLT, както и за всички нови рискове за защитата на инвеститорите, лоялните пазарни отношения и финансовата стабилност, които не са били предвидени към момента на предоставяне на специалното разрешение. Когато бъде уведомен за такава съществена промяна, компетентният орган следва да поиска от пазарната инфраструктура, основана на DLT да подаде заявление за ново разрешение или освобождаване, или да предприеме корективните мерки, които той сметне за подходящи. Пазарните инфраструктури, основани на DLT, следва също така да предоставят на компетентните органи и ЕОЦКП всички съответни изисквани от тях данни. Компетентният орган, предоставил специалното разрешение на пазарната инфраструктура, основана на DLT, следва след консултация с ЕОЦКП да може да препоръча корективни мерки с оглед на защитата на инвеститорите, лоялните пазарни отношения и финансовата стабилност.
Пазарните инфраструктури, основани на DLT, следва също така да докладват редовно на своите компетентни органи и на ЕОЦКП. ЕОЦКП следва да организира дискусии по тези доклади, така че всички компетентни органи в Съюза да могат да натрупат опит за ефекта от използването на DLT и за евентуалните необходими изменения на финансовото законодателство на Съюза с оглед на увеличаване на мащаба на използване на блокчейн технологиите в публичния сектор.
Пет години след влизането в сила на DLT Регламента, ЕОЦКП следва да докладва на Eвропейската комисия за тази пилотна уредба на пазарните инфраструктури, основани на DLT, в т.ч. за потенциалната полза от използването на блокчейн технологиите в публичните финанси, включително за възникналите рискове и техническите трудности. Въз основа на доклада на ЕОЦКП, Комисията следва да докладва на Съвета и на Европейския парламент. В нейния доклад следва да се оценят разходите и ползите от тази уредба на пазарните инфраструктури, основани на DLT при няколко различни по своя правен ефект сценарии: продължаването ѝ за следващ период; включването в нея на нови видове блокчейн финансови инструменти; придаването ѝ на постоянен характер — със или без изменения; внасяне на промени във финансовото законодателство на Съюзаили прекратяването ѝ.
Всъщност DLTR бе приет, тъй като на базата на направения анализ, в частност по отношение на някой действащите норми на ЕС в областта на финансовите услуги, бяха установени потенциални пропуски във връзка с прилагането им спрямо криптоактивите, които следва да се квалифицират като финансови инструменти. Всъщност някои регулаторни технически стандарти, приети в изпълнение на Регламент (ЕС) № 600/2014 (Регламент за пазарите на финансови инструменти), с които се установяват изискванията за докладване на данните и за прозрачност преди и след търгуване, не бяха добре приспособени за финансовите инструменти, емитирани чрез DLT. Вторичните пазари на финансови инструменти, емитирани чрез DLT или подобни блокчейнтехнологии, са все още технологична новост, поради което техните характеристики може да се различават от пазарите на финансови инструменти, в които се използват традиционните, познатитехнологии. Правилата в тези регулаторни технически стандарти следва от тук нататък да могат да бъдат ефективно прилагани спрямо всички финансови инструменти, независимо от използваната технология, като поради това на ЕОЦКП бе възложено да извърши обстойна оценка на тези регулаторни технически стандарти, приети в изпълнение на Регламент (ЕС) № 600/2014 и да предложи всички необходими изменения с оглед на ефективното прилагане на тези правила спрямо финансовите инструменти, емитирани чрез блокчейн екосистемата. При извършването на тази оценка ЕОЦКП следва да вземе предвид специфичните характеристики на тези финансови инструменти, емитирани чрез DLT, и да прецени дали те изискват адаптирани стандарти, които биха позволили тяхното развитие, без да се засягат целите на правилата, установени в регулаторните технически стандарти, приети по силата на Регламент (ЕС) № 600/2014.
Европейският парламент е предвидил и опцията, че там, където целите на DLT регламентa не могат да бъдат постигнати в достатъчна степен от държавите - членки, тъй като нормативните пречки пред развитието на пазарните инфраструктури, основани на DLT, касаещи блокчейн средата и криптоактивите, които могат да се приемат за финансови инструменти по Директива 2014/65/ЕС (Директива за пазарите на финансови инструменти — ДПФИ II), са заложени във финансовото законодателство на Съюза, тези цели могат да бъдат постигнати по-добре на равнището на Съюза. Следователно ЕС може да приеме мерки в съответствие с принципа на субсидиарност, уреден в чл. 5 от Договора за Европейския съюз, като в съответствие с принципа на пропорционалност, уреден в същия член, настоящият регламент не надхвърля необходимото за постигането на тези цели и следва да бъде прилаган в страните-членки пряко на национално ниво, като местен нормативен акт.
3.Кои правни субекти могат да кандидатстват за разрешение по DLTR и за какви финансови инструменти?
Правни субекти, които са регулирани от законодателството на ЕС в областта на финансовите услуги, отговарят на определени изисквания и желаят да управляват пазарна инфраструктура на DLT, могат да кандидатстват за разрешение в рамките на пилотния режим на DLTR. Субектите, попадащи в обхвата, са например инвестиционни посредници или пазарни оператори, оторизирани съгласно втората Директива на ЕС за пазарите на финансови инструменти ("MiFID II") и Регламента за пазарите на финансови инструменти ("MiFIR"), и/или централни депозитари на ценни книжа, оторизирани съгласно Регламента за централните депозитари на ценни книжа ("CSDR"). Такива субекти трябва да подадат заявлението си до определения компетентен орган, който окончателно решава дали да получaт разрешение за извършване на дейност и кои поискани освобождавания DLTR да приложи.
С пилотния режим за DLT се въвеждат три вида пазарни инфраструктури за DLT:
- Многостранни системи за търговия с DLT ( oт англ. транскрипция "DLT MTFs"). Toва са многостранни системи, управлявани от инвестиционен посредник или пазарен оператор, одобрен съгласно MiFID II - които допускат до търговия само DLT финансови инструменти;
- Системи за съгласуване на DLT (oт англ. транскрипция "DLT SS"). Това е система, която извършва съгласуване на сделки с финансови инструменти на DLT срещу плащане или срещу доставка и която позволява първоначално записване в блок или предоставяне на блокчейн услуги по съхранение във връзка с финансови инструменти под DLT;
- Системи за търговия и съгласуване на DLT ("DLT TSS"): DLT MTF или DLT SS, които съчетават услуги, извършвани от DLT MTF и DLT SS.
3.1. В допълнение към това, че даден субект отговаря на изискванията за оператор на DLT като пазарна инфраструктура, националният орган следва да прецени и дали даден субект отговаря на изискванията за кандидатстване за разрешение - например видът и размерът на DLT финансовите инструменти, които ще бъдат допуснати до търговия или записване в DLT пазарната инфраструктура. Освен това конкретният вид DLT финансови инструменти, които могат да бъдат обект на разрешителния решим по DLTR са:
- Акции, чийто емитент има пазарна капитализация или предварителна пазарна капитализация под 500 млн. евро;
- Облигации, други форми на секюритизиран дълг, включително депозитарни разписки по отношение на такива ценни книжа или инструменти на паричния пазар, с размер на емисията по-малък от 1 млрд. евро, с изключение на тези, които включват дериват или включват структура, която затруднява клиента да разбере свързания риск; и
- Дялове в предприятия за колективно инвестиране, попадащи в обхвата на член 25, ал. 4, буква а), подточка iv) от MiFID II, чиято пазарна стойност на управляваните активи е по-малка от 500 млн. евро.
Пазарната стойност на изброените финансови инструменти на DLT представлява интерес предвид праговите стойности, които се прилагат, и по-специално специфичните правила за изчисляване на тази пазарна стойност, предвидени в DLT регламента.
3.2. Няколко допълнителни технологични изисквания се прилагат към субектите, които искат да получат разрешение. Такива изисквания например са задължението за създаване, поддържане и предоставяне на документация и описание на дейността, установяване на правила за функционирането на DLT, както и подходящи мерки за ИТ/ и киберсигурност, мерки против изпирането на мръсни пари( т.нар „AML” идва от английското “anti-money laundering”), както и такива за познаване на потребителя( т.нат “KYC” идва от английското “know your cutomer”).
4.Освобождаване от законодателството в областта на финансовите услуги.
Kaкто вече стана ясно, разрешението за опериране на пазарна инфраструктура на DLT в рамките на пилотния режим на DLTR може да бъде предоставено от компетентния орган за срок до шест години. Операторите на DLT SS или DLT TSS могат, освен да получат разрешение за управление на самата инфраструктура, да поискат и да бъдат освободени от някои изисквания на MiFID II и MiFIR, например да разрешат разширяване на обхвата на лицата, допуснати да извършват сделки за собствена сметка като членове или участници, както е определено в MiFID II и/или освобождаване от задължението на инвестиционните посредници да докладват сделките съгласно MiFIR.
Централните депозитари на ценни книжа, които управляват DLT SS или DLT TSS, освен че могат да получат разрешение за извършване на дейност, могат да бъдат освободени от няколко задължения съгласно CSDR. Като например задължението за представяне на прехвърлими ценни книжа в безналична форма, изискванията за окончателност на съгласуването и за парично съгласуване, мерките за предотвратяване и/или справяне с неуспешно съгласуване и задължението да кандидатстват за разрешение относно възлагането на основни услуги на външни изпълнители. Всички тези освобождавания биха направили всяка една блокчейн услуга по гъвкава както технологично, така и от гледна точка на юридическата регламентация под която попада, тъй като цели избягване на излишни правни спорове в една среда, която е достатъчно усложнена технически, финансово и правно.
5.Отговорност на операторите и сътрудничество с правоприлагащите органите.
Разрешението за експлоатация на пазарна инфраструктура на DLT или предоставянето на освобождаване от законодателството в областта на финансовите услуги ще бъде съчетано със строги изисквания, редовни оценки на ефекта и последващи действия. В този контекст важно е да се отбележи, че операторите на пазарна инфраструктура на DLT, получили въпросното разрешение, могат да бъдат подведени под отговорност от правоприлагащите органи на всяка страна-членка в случай на загуба на средства, загуба на обезпечение или загуба на финансов инструмент на DLT до размера на пазарната стойност на загубения актив.
Пилотният режим за DLT изисква също от субектите, получили разрешение да управляват DLT пазарна инфраструктура, да си сътрудничат с националните компетентни органи, както и с ЕОЦКП. Например, субектът, на когото е издадено разрешение, може да очаква от него да се изисква да предоставя конкретна правна, финансова и технологична информация, да прилага технологични и юридически мерки на защита и да представя редовно доклади.
В обобщение пилотният режим за DLT, заедно с пакета за цифрови финанси, представляват стъпка напред от страна европейския законодател към блокчейн бъдещето на публичните финанси, в което DLT системите и DLT финансовите инструменти(по мое мнение) ще намерят своето логично място в регулаторна рамка, балансираща защитата на пазарните участници и самия финансов пазар, с цел засилване на цифровизацията и иновациите в рамките на ЕС.
От тази гледна точка основните ползи за финансовите компании, които вече прилагат или обмислят да въведат тази нова DLT технология, включват:
- Прозрачност - публичните DLT инструменти предоставят информация на всички участници в разпределената счетоводна книга (при спазване на специфичните правила на книгата), което позволява проследяване на транзакциите през целия жизнен цикъл на ценната книга и може да действа като регистър на собствеността;
- Интегритет на данните - данните, съхранявани в DLT имат високо ниво на интегритет, тъй като за промяна на блоковете данни е необходим консенсус между участниците (при спазване на специфичните правила на главната книга);
- Прекъсване на посредничеството - решенията, базирани на DLT, могат да насърчат директния достъп до първичните и вторичните пазари с моделите peer-to-peer, като намаляват необходимостта от посредничество и на свой ред намаляват разходите и рисковете от контрагента;
- Ефективност - DLT инструментите могат да повишат ефективността на листването, търговията и съгласуването на финансови сделки чрез децентрализацията им в блокчейн средата, което да ги направи бързи, 100% коректни и защитени.
Автор: адвокат Атанас Костов
[1] Виж Костов А. – „Какво предвижда Регламентът на Европейския съюз относно пазарите на криптоактиви (MiCA) – новата правна рамка на блокчейн индустрията“, сп. „Счетоводство, данъци и право“, 2023 г., кн. 11, стр.58 – 70;
[2] Документът може да бъде открит тук: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/BG/TXT/?uri=CELEX:52020PC0594#footnote6
[3] Текстът на този указ може да бъде открит тук: https://www.legifrance.gouv.fr/loda/id/JORFTEXT000037852460
[4] Текстът на Закон № 2019-486 "Loi PACTE" може да бъде открит на тази линк: https://www.legifrance.gouv.fr/loda/id/JORFTEXT000038496102
[5] Този нормативен акт може да бъде намерен тук: https://www.normattiva.it/uri-res/N2Ls?urn:nir:stato:decreto.legge:2018-12-14;135!vig
[6] Страницата на Гибралтарската финансова комисия, посветена на блокчейн финансовите инструменти: https://www.fsc.gi
[7] Регламент (ЕС) 2022/858 НА Европейския парламент и на Съвета от 30 май 2022 година относно пилотен режим за пазарни инфраструктури, основани на технологията на разпределената счетоводна книга, и за изменение на регламенти (ЕС) № 600/2014 и (ЕС) № 909/2014 и на Директива 2014/65/ЕС;
[8] С DLTR се въвеждат три категории пазарни инфраструктури на DLT (DLT MIs): DLT Multilateral Trading Facilities (DLT MTF), DLT Trading and Settlement Systems (DLT TSS) и DLT Settlement Systems (DLT SS);
[9] Методическите указания на ЕСМА могат да бъдат открити на следния линк: https://www.esma.europa.eu/sites/default/files/library/esma_70-460-34_cp_on_dlt_pilot_gl_on_application_for_permission.pdf
[10] „Компетентен орган“ означава един или няколко компетентни органи, определени съгласно:
- член 67 от Директива 2014/65/ЕС — за инвестиционните посредници и пазарните оператори, които управляват DLT;
- член 11 от Регламент (ЕС) № 909/2014 — за ЦДЦК, управляващ система за сетълмент на ценни книжа, основана на DLT;
- или другояче определени от държавите членки, за да надзирават прилагането на DLTR;